杜金富 王毅 阮健弘：《2008—2016中国政府资产负债表》编制报告

　　《2008—2016中国政府资产负债表》是以国际公认准则为依据，参考其他国家做法，结合中国的实际情况编制完成的。9个年度核算数据初步分析显示：我国政府“家底”较为厚实，总体风险可控，具备对经济影响和调控的条件，但融资结构不尽合理。

　　《2008—2016中国政府资产负债表》的编制框架

　　《2008—2016中国政府资产负债表》的编制框架是，以国际公认准则为依据和标准，针对中国政府核算的实际情况，确定机构部门、核算工具的定义、分类以及核算规则等。

　　编制的依据和标准

　　目前国际公认的编制政府资产负债表的准则主要有：联合国等制定的《国民账户体系2008》（简称SNA2008）、2001年国际货币基金组织出版的《政府财政统计手册》（GFSM2001）和《国际公共会计准则》（IPSASs）等。在编制政府资产负债表方面，这些准则的主要内容有：对政府部门进行定义及分类；对核算的资产负债工具项目进行定义及分类；确定核算规则等。

　　编制政府资产负债表，首先要明确政府的定义及其包括的范围。SNA2008并没有对核算意义上的政府做过一般定义，而是将政府机构部门分为三个层次：狭义政府部门、广义政府部门和公共部门。狭义政府部门即通常所称的拥有立法、司法或行政权的法律实体；广义政府部门由狭义政府部门和政府控制的非市场非营利机构所构成；公共部门由广义政府部门和公共公司所构成。我们认为，核算意义的政府既不等同于行使行政权的政府，也不等同于行政事业单位或政府管理体系机构，而是拥有、支配和控制公共资源的法律实体。在我国政府资产负债表的编制中，我们也将我国政府机构部门分为三个层次：狭义政府部门、广义政府部门和政府总体部门。狭义政府部门包括行政单位、社会保障保险基金和政府财政总预算；广义政府部门包括狭义政府部门、事业单位和政府控制的非营利组织；政府总体部门包括广义政府部门和国有企业。

　　编制政府资产负债表还需要明确政府拥有的资产和承担的负债的定义和分类。SNA2008将资产定义为:“资产是一种价值储备，代表经济所有者在一定时期内通过持有或使用某实体所产生的一次性或连续性经济利益。它是价值从一个核算期向另一个核算期结转的载体。”《国际公共会计准则》（IPSASs）将资产定义为:“资产作为过去事项的结果而由主体控制，并且所带来的未来经济利益或服务潜能预期会流入主体的资源。”《政府财政统计手册》（GFSM2014）将资产定义为:“政府核算中的所有资产都是经济资产，这些资产是具有以下特点的实体：机构单位对这些资产行使单个或集体所有权；这些资产的所有者通过在一定时期内持有或使用这些资产获得经济利益；这些资产能以货币计量。”资产一般分为非金融资产和金融资产两大类。非金融资产包括固定资产、存货、贵重物品和非生产资产。金融资产包括货币黄金和特别提款权、通货和存款、债务性证券、贷款、股权和投资基金份额、保险技术准备金、金融衍生工具、其他应收/预付款等。我们认为，政府资产可定义为，政府控制的未来能获得经济利益或提供服务的、能以货币计量的资源。编制我国政府资产负债表时，我们也将资产分为非金融资产和金融资产两大类。非金融资产包括固定资产、公共基础设施、存货、文物文化资产、非生产资产和其他非金融资产。金融资产包括国际储备资产、通货和存款、债务性证券、贷款、股权和其他权益、保险技术准备金、金融衍生工具、其他应收/预付款和其他金融资产等。负债是金融负债。金融负债与金融资产是一个问题的两个方面，其定义和分类相同。

　　编制政府资产负债表还需确定核算规则。这些核算规则的主要内容有：资产负债价值的确定、记录时间的确定以及数据的汇总、合并和轧差等。编制我国政府资产负债表时，我们在数据可获得的情况下，尽量遵从国际核算规则。

　　我国政府部门核算的范围与层次

　　为了反映政府拥有、支配和控制公共资源的程度，我们把编制政府资产负债表的政府分为三个层次：第一层次为直接拥有、支配和控制公共资源的法律实体，即狭义政府部门；第二层次为广义政府（狭义政府+事业单位+政府控制的非营利组织）；第三层次为政府总体部门（广义政府+国有企业）。从这三个层次来看，第一层次的政府对公共资源拥有、支配和控制力最强，其他层次政府对公共资源拥有、支配和控制力逐级减弱。

　　狭义政府部门或称行政单位或预算政府指经政治程序设立或国家编制部门批准设立、其支出纳入国家预算、履行相应公共职责的法律实体。在我国主要是指政府财政总预算、行政单位和社会保障保险基金。事业单位是我国特有的称谓，是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，以公益性活动为目标，经编制部门批准，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务实体。政府控制的非营利组织主要指非营利组织的人员和资金受政府控制。非营利组织指从事公益性或者非营利性活动，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润，投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利的社会组织。国有企业分为国有非金融企业和国有金融企业。国有非金融企业主要经营非金融产品；国有金融企业主要经营金融产品。国有非金融企业一般称为国有企业，它是国家作为出资人依照相关法律投入资本金举办的企业，包括国有独资企业、国有独资公司、国有联营企业、国有绝对控股企业、国有相对控股企业、国有参股企业等。国有金融企业又分为国有存款性金融机构和国有非存款性金融机构。存款性金融机构是以存款为主要负债，以贷款为主要资产，直接参与存款货币的创造过程的金融机构。非存款性金融机构则是负债未包括在广义货币中的金融机构。国有金融企业也是国家作为出资人依照相关法律投入资本金举办的企业。

　　我国政府资产负债核算的范围与分类

　　我国政府资产的分类，既要遵循国际一般准则，又要体现本国的特色，还要注重分类的多样性和综合性。首先，我国政府资产核算分为非金融资产和金融资产。非金融资产是实体资产，为政府所有或控制，不代表对其他单位的融资关系；金融资产是虚拟资产，代表对其他单位的融资关系。其次，对两大类资产再进行分类。非金融资产可能作为生产过程的产出而产生、自然产生和作为社会构成物。生产资产划分为固定资产、存货和文化文物。自然资产及社会构成物通称为非生产资产。自然资产包括土地和地下矿藏等。社会构成物包括专利和租赁。其他非金融资产是上述之外的所有非金融资产。金融资产可再分为国际储备资产、通货和存款、债务性证券、贷款、股票和其他权益、保险技术准备金、金融衍生产品、应收\预付款、其他金融资产。再次，政府组成部门资产在上述大的分类基础上再进行细分类。负债是指金融负债。金融负债与金融资产相对应。

　　我国政府资产负债核算方法

　　政府资产负债的价值在力求以市场价值为基础的前提下，按审慎原则加以确定。资产的估值一般可稍低于市场价格；负债的估值要尽量接近于市场价格。从估值的角度，我们将资产分为金融资产和非金融资产。金融资产又可分为货币性金融资产和非货币性金融资产。金融负债的分类与金融资产相同。货币性金融资产包括通货和存款、贷款、应收预付款、保障保险基金等。非货币性金融资产主要指股票、债券和国际储备资产等。货币性金融资产账面价值就是市场价值。因此，估值主要是对非金融资产、非货币性金融资产项目的价格进行调整。固定资产的估价采用“永续盘存法”，按编表时的市场价格进行重置估价；存货按账目价值计价；文物文化资产的估价利用投保的价值数据进行估算；非生产资产的土地以国家征用价格估价，无形资产按合同规定的金额估值；非货币金融资产中的国际储备资产根据市场价格进行计价，股票债券按其发行价格计价。

　　我国政府资产负债的记录时间采用收付实现制和权责发生制。我们认为，广义政府与国有企业分别采用收付实现制和权责发生制对政府总体资产负债核算并未产生过大影响。因为在采用收付实现制的广义政府资产负债核算中，特殊经济业务和事项也采用权责发生制核算；收付实现制对广义政府影响最大的是在负债方面有应付的债务的利息等，在资产方面有应收的税收、应缴款等，我们推算的结果是应收资产大于应付负债，这符合审慎核算的要求。

　　我们在整理政府资产负债数据时，能够识别的数据，尽量采用合并的方法处理，其余采用汇总方法。

　　《2008—2016中国政府资产负债表》编制的特点

　　编制《2008—2016中国政府资产负债表》，无论是对机构部门、资产负债核算项目的定义分类，还是核算方法等方面都有一些突破和创新，有些弥补了核算上的不足，有些填补了核算的一些空白。

　　政府机构部门核算的主要特点

　　第一，狭义政府部门核算范围由行政单位扩大到政府财政总预算和社会保障保险基金。第二，界定事业单位核算范围，对于一个机构多种身份事业单位资产负债核算区分处理。第三，界定政府控制的非营利组织并纳入广义政府的核算范围。第四，界定国有企业的核算范围，并纳入政府总体部门核算范围。

　　政府资产负债核算项目的主要特点

　　第一，设立“出资额”项目，核算政府投资出资的存量。我们认为，政府对国际金融机构、企业、事业单位、非营利机构和其他机构如政府投资基金等的一些投资性支出并未纳入存量核算的范围，这是政府核算较为突出的一个薄弱环节。我们编制政府资产负债表设立了“出资额”核算项目，用以核算对国际金融机构、企业股权的投资；对事业单位、非营利机构和其他机构等的出资存量。

　　第二，完善“存货”核算项目，把战略性储备纳入核算范围。我国“存货”核算项目应包括三部分内容：战略性储备、政府储备物资和其他存货。我们编制政府资产负债表设立的“存货”核算项目将这三部分内容都纳入了核算范围。

　　第三，设立“文物文化资产”项目，填补核算上的空白。我国文物文化资产核算在国家核算体系中还是一个空白。用于展示、陈列的字画、古玩、雕塑等纳入了固定资产分类中的文物和陈列品之中。文物文化资产核算具有以下特点：实际价值将会升高，一般不会贬值，不需要提取折旧；不是生产的辅助工具；在正常情况下不会随时间推移而退化。

　　第四，设立“非生产资产”项目，完善核算体系。非生产资产作为非金融资产的一部分，是相对生产资产而言的，它不是作为生产过程的产出而产生，而是自然产生或作为社会构成物。自然资产包括土地、地下矿藏等。社会构成物包括专利和租赁。我们编制政府资产负债表，一是设立了“土地”核算项目。这里的土地是指地面本身，不包括地上的价值物如房屋、道路、农作物等。

　　政府资产负债核算方法的主要特点

　　第一，多方式搜集核实数据，注重其质量。编表所需数据，已有的进行核实；未有的采取调查、推算等多方式搜集，确保不缺项，尽力解决数据缺口。所提供的数据均注明其来源和核实的方法，并取得相关部门权威专家的认可。

　　第二，先部门后整体编制两套报表，注重信息的“原汁原味”，既体现中国政府核算的特点，又与国际惯例接轨。我们并未采取传统的编表做法，即先确定机构部门、工具的定义范围，然后搜集整理数据，进而编制总体资产负债表。而是先部门后整体编制两套报表，即在确定总体框架的前提下，先搜集整理部门的会计报表，分析现行会计报表核算项目与总体核算框架核算项目的关系，编制以会计核算项目为主的部门和总体资产负债表，再在此基础上编制与国际接轨的部门和总体资产负债表。这种做法可以清晰地反映部门和总体的关系，既保持了信息的“原汁原味”，如“出资额”“公共基础设施”“投资性房地产”“同业拆借”“买入返售资产”“卖出回购证券”等，便于理解和分析这些信息的内涵，又与国际接轨，便于与国际比较。

　　《2008—2016中国政府资产负债表》的初步分析

　　我国政府“家底”较为厚实

　　我国政府资产规模较大，净值规模较大，国际储备资产规模较大，政府“家底”较为厚实。

　　第一，资产规模较大。政府总体部门的总资产由2008年的168.5万亿元增加到2016年的523.3万亿元，8年平均年增长15.23%，超过GDP增长近4个百分点。政府非金融部门资产由2008年的90.9万亿元增加到2016年的282.6万亿元，8年平均年增长15.3%，超过GDP增长4个百分点。政府总体部门总资产中金融资产平均占比63%，非金融资产平均占比37%。8年间金融资产占比上升了5个百分点。政府非金融部门资产中金融资产平均占比32.9%，非金融资产平均占比为67.1%。

　　第二，净值规模较大。我国政府总体部门的各部门净值均为正值。我国政府总体部门的净值由2008年的63.0万亿元增加到2016年的169.0万亿元，8年增加106.0万亿元，年均增加13.3万亿元，平均年增长13.24%，超过GDP增长2个百分点。净值占GDP由2008年的197.2%上升到2016年的227.3%，上升30.0个百分点。

　　国有企业的净值扣除了实收资本，这是从审慎的角度考虑的。按照SNA2008的标准，计算净值可以不扣除实收资本。若不扣除实收资本，国有企业的净值9年平均为52.7万亿元，占其资产的比例为22.5%。

　　美国政府除2009年净值是正值外，其余8年均是负值，最高负值为2014年的-4.8万亿美元，9年平均净值为-3.1万亿美元，占GDP的-19.3%。日本政府净值同期5个年度是正值，4个年度是负值，平均净值为12.8万日元，占GDP的2.5%。我国与世界第一大经济体的美国和第三大经济体的日本相比，无论是规模还是速度，反差较大。

　　第三，国际储备资产规模较大。我国国际储备资产从2008年的13.4万亿元增加到2016年的21.5万亿元，8年增加8.1万亿元，年均增加1万亿元，年均增长6.5%。2016年的国际储备资产占GDP比重已达28.9%。

　　我国政府总体风险可控

　　第一，狭义政府资产负债率较低，流动性和偿付能力较强。狭义政府资产负债率从2008年的30.1%上升到2016年的47%，9年平均资产负债率为33.2%。若不考虑社会保障保险基金的因素（社会保障保险基金资产负债率高），9年平均资产负债率为25.9%，处于较低水平。从2008年到2016年9年间，狭义政府金融资产占总资产的比重平均为60.6%，超过同期平均资产负债率27.4个百分点。

　　第二，广义政府资产负债率适中，流动性和偿付能力较强。9年间，广义政府金融资产占总资产的比重平均为33.8%，超过同期平均资产负债率13.4个百分点。广义政府金融资产平均余额为34.7万亿元，金融负债的平均余额为21.3万亿元，金融资产净值与总净值的平均占比为16.9%。

　　第三，政府非金融部门资产负债率不高，流动性和支付能力不断提升。政府非金融部门资产负债率由2008年的28.3%上升到2016年的40.4%，9年平均资产负债率为31.8%。金融资产占总资产的比重从2008年的29.8%上升到2016年的38.6%，9年平均金融资产占总资产的比重为32.9%。国有非金融企业资产负债率从2008年的46.4%上升到2016年的52.8%，9年平均资产负债率为47.0%。流动资产占总资产的比重从2008年的30.7%上升到2016年的39.2%，9年平均流动资产占总资产的比重为36.4%。

　　第四，国有金融企业特别是存款性金融机构的风险可控。我国国有金融企业资产的93.1%为存款性金融机构。存款性金融机构特别是其他存款性金融机构的风险状况直接影响着整个金融系统的风险状况。9年来，其他存款性金融机构的资产负债率呈下降趋势，其净值呈上升趋势。9年其他存款性金融机构的不良贷款率平均为2.32%，而拨备覆盖率平均为145.76%。

　　政府具备影响和调控经济的条件

　　第一，政府净值规模较大，负债率较低，举债的空间较大。第二，政府调整国有企业经济余地较大。国有企业国家资本金占比较高，相当部分是上市企业。这为混合所有制改革提供了较大的空间。第三，我国国际储备资产规模较大，具备支持“一带一路”倡议实施的条件。

　　政府融资结构不尽合理

　　政府非金融部门特别是国有非金融企业融资结构不尽合理。9年国有非金融企业融资结构是：债务性证券占7.4%；贷款占14.8%；股票及股权占21.2%；应付预收款占44.9%，其他负债占11.7%。而同期美国金融市场的融资结构是：股票及股权占34.4%；债务性证券1.3%；贷款占0.7%。■

　　［本研究得到国家自然科学基金重点项目“政府资产负债测度核算的理论方法与政策研究”（项目编号：71333014）的资助，参加研究的还有张文红、陈浩、宋光磊、宋晓玲、朱尔茜等］